James Buchanan

Par Lucía Cárdenas

James McGill Buchanan naît en 1919 à Murfreesboro, dans le Tennessee, petit-fils d'un gouverneur, et grandit avec le scepticisme d'un Sudiste envers le pouvoir lointain. Après la marine dans le Pacifique et un doctorat à Chicago, il pose la question qui définira sa carrière : pourquoi les économistes supposent-ils les hommes égoïstes sur le marché et désintéressés en politique ? L'épicier maximise son profit, l'électeur maximise ses voix, le bureaucrate maximise son budget — et pourtant les manuels traitaient l'État comme une machine bienveillante chargée de corriger les défaillances du marché. Buchanan appela cela la politique romanesque, et il passa cinquante ans à en chasser le romanesque.

Le coup fondateur, c'est « The Calculus of Consent » (1962), écrit avec Gordon Tullock : des fondements logiques de la démocratie constitutionnelle bâtis sur la prémisse sans illusions que les acteurs politiques sont des maximiseurs ordinaires. De là naît la théorie des choix publics — l'application du raisonnement économique à la décision politique. Pourquoi les démocraties creusent-elles des déficits ? Parce que les bénéfices de la dépense sont concentrés et immédiats quand les coûts sont diffus et futurs, et qu'aucun élu n'est récompensé pour dire non. Pourquoi la réglementation survit-elle longtemps après la mort de son objet ? Parce que les réglementés capturent les régulateurs, et que l'intérêt concentré bat toujours le public dispersé. Buchanan ne moralisait sur rien de tout cela ; il le modélisait, comme un économiste modélise un monopole.

Son deuxième grand geste fut l'économie constitutionnelle : la distinction entre les choix dans les règles et les choix des règles. La politique ordinaire, c'est le jeu ; la constitution, c'est le choix du jeu. Si l'on ne peut faire confiance aux politiciens pour se restreindre eux-mêmes — et les choix publics disent qu'on ne le peut pas —, alors la retenue doit être inscrite dans les règles : dispositions d'équilibre budgétaire, plafonds fiscaux, majorités qualifiées. C'était l'économie comme dessin d'institutions, et cela donna des munitions intellectuelles aux révoltes fiscales et aux mouvements de réforme constitutionnelle des années 1970 et 1980, pour le meilleur et pour le pire.

Le prix Nobel arrive en 1986, « pour son développement des bases contractuelles et constitutionnelles de la théorie de la décision économique et politique ». Depuis la Virginie — université de Virginie, Virginia Tech, puis l'université George Mason —, il bâtit toute une école, l'école de Virginie d'économie politique, qui forma des générations de chercheurs à regarder le gouvernement comme les économistes regardent les marchés : non comme un deus ex machina, mais comme un faisceau d'incitations. Il meurt à Blacksburg, en Virginie, en 2013, après avoir appris au monde que la question n'est jamais de savoir si l'État doit agir, mais quelles règles rendent son action supportable.

Impact sur la civilisation

Les choix publics ont recâblé la manière dont les démocraties se comprennent elles-mêmes. Règles budgétaires, limitation des mandats, indépendance des banques centrales, tout l'appareil des constitutions fiscales — des amendements américains d'équilibre budgétaire au pacte européen de stabilité et de croissance — descend, intellectuellement, de l'insistance de Buchanan : les règles doivent lier les gouvernants. La science politique a absorbé sa boîte à outils en bloc : la modélisation rationnelle des parlements, des bureaucraties et des tribunaux est devenue le courant dominant de la discipline.

Le versant sombre lui appartient tout autant. La même logique qui diagnostique le biais déficitaire a armé les mouvements antigouvernementaux qui ont affamé l'investissement public, et les lobbyistes qui ont appris à jouer le jeu de l'intérêt concentré mieux que jamais. Buchanan a donné leur théorie aux réformateurs comme aux démolisseurs. Peu de penseurs ont à ce point changé les termes dans lesquels les citoyens débattent de l'État — tout débat moderne sur la défaillance publique roule désormais, qu'on le sache ou non, sur des rails qu'il a posés.