Ce que le projet de Montréal a réellement changé

À la veille du 21e sommet Canada-UE à Montréal, l'idée-phare a disparu du texte, mais pas le partenariat. Un projet de déclaration commune consulté par Reuters abandonne toute mention d'un statut de « membre associé » pour le Canada et le remplace par « une association encore plus étroite » avec l'UE. La déclaration devrait être rendue publique vendredi, et les travaux de définition se poursuivront jusqu'à un autre sommet l'an prochain.

La présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, avait lancé l'idée le mois dernier, dans son discours sur l'état de l'Union, en invitant le Canada à devenir le premier membre associé du bloc. Le premier ministre Mark Carney avait salué l'ambition et préfère sa formule, une « alliance pour l'avenir ». Mardi, il a tranché : « Les noms ou la nomenclature n'ont pas d'importance. Ce qui compte, c'est la différence que cela fera dans la vie des Canadiens. »

Comment une idée-phare est devenue une bataille de rédaction

Le fil des événements montre une proposition qui a avancé plus vite en public que dans la salle de négociation. Un premier projet a été soumis aux États membres mardi selon la procédure du silence, qui répute un texte adopté sauf objection explicite d'un pays. L'Allemagne, la France, l'Italie et la Grèce ont toutes soulevé des objections. Un texte révisé, diffusé mercredi à l'insistance de l'Allemagne, a remplacé l'engagement de membre associé par une « association toujours plus étroite » entre l'UE et le Canada, sans aller jusqu'à l'adhésion pleine et entière. Le cabinet du président du Conseil européen, António Costa, a mené des discussions intenses avec plusieurs États membres, avant tout l'Allemagne.

La formulation antérieure n'était pas vague sur son calendrier. Un projet précédent indiquait que l'UE et le Canada « travailleraient à définir d'ici le sommet UE-Canada de 2027 le concept de membre associé ». La nouvelle version conserve l'échéance de 2027 mais change l'objet : les deux parties « travailleront à définir d'ici le sommet UE-Canada de 2027 le concept d'une association toujours plus étroite du Canada à l'UE, sans aller jusqu'à l'adhésion pleine et entière ».

L'Allemagne a été l'opposante la plus virulente. Le chancelier Friedrich Merz avait auparavant proposé un statut similaire pour l'Ukraine, ce qui rend l'objection de Berlin difficile à lire comme une hostilité envers le Canada. Pour Berlin, la priorité est de définir concrètement la coopération avec Ottawa, plutôt que de l'enfermer dans un terme absent des traités et aux implications juridiques importantes. Un compte rendu a noté que la préoccupation de l'Italie portait sur la compétitivité et la souveraineté technologique, et non sur le statut. Et le projet n'est pas définitif : le Canada pourrait encore demander des modifications.

Le texte qui n'est encore qu'un projet

Le document le plus important de cette histoire n'a pas été publié. La déclaration est un projet, consulté par des agences de presse et décrit par des diplomates, et non un texte que le lecteur peut déjà vérifier. Sa formulation finale, notamment la survie de la mention « sans aller jusqu'à l'adhésion pleine et entière », ne sera connue que lorsque les dirigeants la publieront, comme prévu vendredi.

On ne sait pas non plus ce que « l'association toujours plus étroite » contiendra concrètement. L'ordre du jour du sommet cite le commerce, la technologie, la défense, l'énergie, les minéraux critiques, l'intelligence artificielle, la recherche et les services financiers. Mais le langage rapporté jusqu'ici est une promesse de définir un concept d'ici 2027, et non une liste d'engagements.

Une troisième inconnue se trouve à Washington. Le président Donald Trump avait qualifié la proposition de « risible » et averti que, s'il y voyait un « acte hostile », les États-Unis pourraient cesser de commercer avec l'Europe « sur bien des sujets ». Les négociations commerciales entre le Canada et les États-Unis se poursuivent, et aucune nouvelle réaction américaine au projet révisé n'a été rapportée.

Pourquoi une expression supprimée pèse plus qu'une promesse tenue

Une expression supprimée pèse ici parce que les catégories inventées ont des conséquences. Les traités de l'UE connaissent les membres à part entière, les candidats et les voisins ; ils ne connaissent pas de « membre associé ». Créer cette catégorie pour le Canada aurait créé un précédent que d'autres pays tiers pourraient invoquer et compliqué le débat sur l'élargissement, au moment où l'UE négocie l'adhésion de pays comme l'Ukraine.

Pour le Canada, les enjeux sont économiques avant d'être symboliques. Des liens plus profonds avec l'Europe sont au cœur de la stratégie de Carney pour réduire la dépendance écrasante du Canada envers les États-Unis depuis les tarifs imposés par Trump sur les produits canadiens. Avant le choc, le Canada envoyait près de 80 % de ses exportations vers les États-Unis. En août, les négociations ont échoué et Trump a imposé un prélèvement de 50 % sur 20 milliards de dollars de produits canadiens, soit 5,5 % des exportations ; le Canada a riposté sur l'acier, les produits laitiers, les appareils, le matériel agricole, la pâte à papier et l'électronique. La guerre des tarifs avec Washington a déjà redessiné les options d'Ottawa, et le profil économique du Canada montre pourquoi la diversification est devenue une stratégie de gouvernement.

Pour l'UE, l'épisode révèle où se situe le pouvoir entre la Commission et les capitales. La proposition de von der Leyen a pris plusieurs capitales au dépourvu, et la Commission n'avait pas consulté les États membres avant de la formuler. La marge d'Ottawa est étroite : la Banque du Canada vient de relever son taux directeur à 2,5 %, sa première hausse depuis juillet 2023.

Le label est mort pour que le partenariat vive; pour l'instant

Trois stratégies apparaissent, chacune rationnelle à ses propres conditions. Le pari de von der Leyen consistait à utiliser un label audacieux pour créer une dynamique politique : « membre associé » a transformé un sommet de routine en événement et obligé les capitales à réagir. Le coût était prévisible : un label sans contenu juridique attire les juristes, et les juristes attirent les délais. Au moment où le texte a atteint la procédure du silence, l'audace était devenue l'obstacle. Berlin n'a pas tué le partenariat. Il a tué le raccourci.

La réponse de Carney refuse le piège. En insistant sur le fait que les noms n'ont pas d'importance, il conserve la substance, le sommet, l'année de négociations, l'ordre du jour en matière de défense et de commerce, tout en accordant aux opposants leur victoire sur la formulation. Le risque est que le pragmatisme devienne une esquive : si « l'association toujours plus étroite » reste indéfinie jusqu'en 2027, le même débat reviendra au sommet suivant sans davantage de clarté juridique.

Ce que la nouvelle formulation met en mouvement au-delà de Montréal

Le premier effet concerne l'élargissement. En refusant de frapper une catégorie de « membre associé » pour le Canada, l'UE a évité un précédent que l'Ukraine, et tous les autres aspirants, auraient lu comme un nouvel échelon; ou une nouvelle salle d'attente. Cela protège l'intégrité du processus d'adhésion, mais retire aussi un outil que Merz lui-même avait imaginé pour Kyiv.

Le deuxième effet concerne à la fois les pays tiers et Washington. Si « l'association toujours plus étroite » devient une forme institutionnelle réelle d'ici 2027, des capitales souhaitant une proximité avec l'UE sans adhésion s'y intéresseront, et des États membres craignant une Europe à deux vitesses se montreront prudents. Et un partenariat Canada-UE qui s'approfondit, annoncé à Montréal alors que les négociations commerciales entre les États-Unis et le Canada se poursuivent, sera lu à Washington comme un signal, quel que soit son titre.

Ce qu'il faut surveiller quand les dirigeants se réuniront à Montréal

Trois horloges tournent. La première s'arrête vendredi, lorsque la déclaration commune devrait être publiée : il faudra vérifier si la mention « sans aller jusqu'à l'adhésion pleine et entière » survit et si le texte comporte des engagements sectoriels ou seulement la promesse de définir un concept. La deuxième horloge est celle des annonces du sommet dans le commerce, la défense, l'énergie, les minéraux critiques et la technologie.

La troisième horloge court pendant un an, jusqu'au sommet UE-Canada de 2027, où la définition de « l'association toujours plus étroite » est attendue. C'est là, loin des gros titres, que cette histoire se décidera réellement. Si l'année produit des institutions, Montréal restera comme le sommet où un label est mort et où un partenariat est devenu adulte.