L’Europe désigne son équipe de cinq pays pour les pourparlers sur l’Ukraine

Qu’a décidé Dublin; et qui compose l’équipe ?

L’Europe a tranché, après des mois d’hésitations, la question de savoir qui parle pour elle à la table où la guerre en Ukraine pourrait prendre fin. Le président du Conseil européen, António Costa, a annoncé vendredi 13 novembre, après un sommet informel de l’UE à Dublin, que le continent sera représenté au prochain cycle de pourparlers sur l’Ukraine par les institutions de l’UE et cinq pays : le Royaume-Uni, la France, l’Allemagne, l’Italie et la Pologne.

« L’Europe doit parler d’une seule voix, une voix unie, dans toutes les discussions qui façonnent l’avenir de l’Ukraine et la sécurité de notre continent. Et c’est en définitive un travail d’équipe », a déclaré Costa aux journalistes à Dublin. Les cinq forment le groupe E5 de la Coalition des volontaires, qui réunit plus de 30 pays soutenant l’Ukraine. La décision a été prise lors d’un sommet dominé par une seule crainte : que les négociations soutenues par les États-Unis pour mettre fin à une guerre qui dure depuis près de cinq ans se déroulent sans l’Europe.

La veille, 40 nations européennes réunies au sein de la Communauté politique européenne, à Dublin, avaient signé ce que Paris a qualifié de déclaration historique, affirmant leur soutien à l’Ukraine et à la sécurité collective Le président français Emmanuel Macron l’a dit crûment jeudi : « Sans les Européens, il n’y a pas de soutien à l’Ukraine. »

Les cinq noms, les institutions et les sièges encore vides

L’équipe comporte deux volets : les institutions de l’UE et les cinq gouvernements nationaux. Les cinq sont les grandes puissances militaires du continent. Le Royaume-Uni n’est plus membre de l’UE, mais il soutient Kyiv depuis 2022, et le format a été conçu pour l’inclure.

Qui siégera dans les fauteuils n’est pas encore réglé : selon des responsables de l’UE, ce seront probablement les conseillers à la sécurité nationale des cinq pays, ainsi que des délégués de la Commission et du Conseil, l’OTAN devant également être représentée. Mais la question institutionnelle est déjà contestée : Kaja Kallas a revendiqué vendredi le rôle d’envoyée.

La décision fait suite à une semaine de diplomatie effrénée. La guerre elle-même se poursuit : l’Ukraine revendique un record de pertes russes en un jour, un rappel du coût humain contre lequel courent les négociateurs. Les émissaires de Washington, de Moscou et de Kyiv se sont rencontrés à Abou Dhabi les 10 et 11 novembre, premiers pourparlers trilatéraux depuis neuf mois. Des Européens ont assisté à des discussions à proximité, mais pas à la table principale. Les négociateurs américains Steve Witkoff et Jared Kushner ont ensuite rencontré Poutine à Moscou jeudi, puis Zelenskyy à Dublin le même jour. Kushner a affirmé que Poutine avait accepté la participation de l’Europe au prochain cycle. Moscou a depuis contredit son récit : le ministère russe des Affaires étrangères a déclaré ne pas avoir connaissance d’un tel accord.

Ce que Moscou n’a pas accepté; et ce que personne n’a encore nommé

La plus grande inconnue est la plus élémentaire : les Européens seront-ils admis dans la salle ? La réponse du Kremlin, vendredi, n’était ni une acceptation ni un refus. « Poutine n’a jamais refusé de dialoguer avec les Européens », a déclaré le porte-parole Dmitri Peskov, « si les Européens ont vraiment quelqu’un d’autorisé à tenir des discussions, alors, bien sûr, nous serions prêts à parler avec eux ». Il a ajouté que, une fois les intentions des Européens et leur volonté de contribuer à la paix comprises, Moscou pourrait décider d’un dialogue en format élargi; mais qu’aucune discussion concrète n’avait eu lieu.

Les responsables russes exigent aussi un large accord sur l’architecture de sécurité européenne avant les détails de la guerre; une condition répétée cette semaine par Lavrov.

On ne sait pas non plus quand aura lieu le prochain cycle : Peskov s’attend à un nouveau cycle assez rapidement, sans donner de date.

Pourquoi un siège à la table change la négociation

Un siège à la table n’est pas une courtoisie. C’est la différence entre un règlement négocié au-dessus de la tête de l’Europe et un règlement avec lequel l’Europe peut vivre et qu’elle peut payer. La guerre se déroule sur le sol européen, les réfugiés hébergés dans les villes européennes, l’argent provenant en écrasante majorité des capitales européennes. Un accord conclu à Abou Dhabi ou à Moscou sans l’Europe; une semaine où les exercices non annoncés de la Chine dans le Pacifique ont montré à quelle vitesse une deuxième crise peut encombrer l’agenda; arriverait quand même à Bruxelles sous forme de facture : : reconstruction, réfugiés, et garanties de sécurité qui devraient tenir après tout cessez-le-feu.

L’enjeu dépasse l’Ukraine : le débat de Dublin portait sur la question de savoir si la sécurité du continent peut être décidée par d’autres. Si l’équipe E5 est admise, le canal américano-russe ne peut pas régler seul les questions européennes. Si Moscou maintient la porte fermée, le format trilatéral s’exposera comme un levier pour négocier avec Washington sans ceux qui arment et financent Kyiv.

Il y a aussi un test militaire : le premier exercice de la Coalition, KOALICJA 26.2, a commencé en Pologne le 9 novembre, avec environ 2 800 militaires de 11 pays préparant un éventuel déploiement après la fin des hostilités. Une équipe qui ne peut pas s’appuyer sur des forces, de l’argent et un front uni sera traitée par Moscou comme un décor. Dublin était la partie facile. La partie difficile est de prouver que l’équipe parle au nom d’un continent capable d’agir comme un seul lorsque le débat sur le financement arrivera, les 26 et 27 novembre.

Comment l’Europe en est-elle arrivée à une équipe plutôt qu’à un envoyé ?

L’équipe est un compromis, et sa forme raconte le débat qui l’a produite. Pendant des semaines, la question débattue était de savoir si le continent devait être représenté par une seule personne ou par une équipe. Les partisans d’un envoyé unique, emmenés par Giorgia Meloni, soutenaient que l’absence d’une voix faisant autorité avait permis à certains pays de se livrer à une diplomatie en franc-tireur, notamment un appel à Poutine du président finlandais Alexander Stubb et du Premier ministre norvégien Jonas Gahr Støre.

C’est l’équipe qui l’a emporté, parce qu’aucun nom unique ne pouvait emporter l’adhésion de la salle. Un envoyé unique aurait imposé un choix entre les institutions et les capitales, et entre les grands États et les plus petits, qui craignent d’être représentés par d’autres. Le format d’équipe répartit la représentation, cinq gouvernements, les institutions, probablement l’OTAN, et le risque : refuser un envoyé est personnel et définitif ; refuser une équipe, c’est refuser cinq gouvernements et les institutions à la fois.

Mais le compromis a un coût. Le Premier ministre irlandais Micheál Martin a déclaré que l’Europe « doit avoir un prix de négociation cohérent à la table, mais ce n’est pas seulement l’Union européenne ». Et la revendication de Kallas sur le rôle d’envoyée, le jour même, montre que la question institutionnelle n’est pas résolue : l’équipe a été nommée, mais sa voix ne l’est pas.

Ce que la décision met en mouvement au-delà de la table

Le premier est financier : une Europe qui revendique un siège à la table de la paix ne peut pas ensuite marchander les fonds qui maintiennent l’Ukraine debout; ni les avoirs russes immobilisés, pour lesquels Costa a dit que l’UE jouerait un rôle central.

Le deuxième est militaire : l’exercice de la Coalition en Pologne, du 9 au 22 novembre, avec 2 800 militaires de 11 pays, est la moitié visible de l’équipe. La Pologne, qui accueille la partie principale, ne prévoit pas d’envoyer des troupes en Ukraine après le conflit; l’unité est plus facile à déclarer qu’à déployer. La lecture de l’exercice par Moscou déterminera si le Kremlin traite l’équipe comme un partenaire de négociation ou comme un prolongement de l’effort de guerre.

Le troisième est institutionnel. Si le format d’équipe fonctionne, il deviendra le modèle de la présentation de l’Europe dans les négociations entre grandes puissances. Et s’il échoue, si Moscou maintient la porte fermée et si le prochain cycle se déroule sans les Européens, le prochain débat portera sur la question de savoir si la représentation vaut encore la peine d’être poursuivie.

Ce qu’il faut surveiller dans les jours qui viennent

Surveillez la date : le premier test sera de savoir si le prochain cycle inclut les Européens. Surveillez le langage de Moscou : la condition du Kremlin est suffisamment vague pour être satisfaite ou déplacée, et son application montrera si la porte s’ouvre ou si elle reste entrouverte. Et surveillez les 26 et 27 novembre : le Conseil sur le financement montrera si l’unité de Dublin était un moment ou une politique. L’équipe a été nommée ; la négociation pour savoir si elle pourra négocier ne fait que commencer.